多重危机冲击下欧洲经济困境及其应对策略

【摘要】能源危机、地缘经济竞争带来的危机和技术竞争力危机是造成当前欧洲经济困境的三重因素。乌克兰危机爆发以来，为应对困境，欧洲在抑制通胀和刺激增长的常规政策基础上，围绕“战略自主”“经济安全”和“去风险”三项构想建立战略体系，着力保护战略性资产，提升技术与经济运行的韧性，在高科技产业链的三个节点推行“进取型”和“防御型”战略。欧洲经济战略的“泛安全化”特征越来越突出，中欧经贸合作可能遭遇一些阻力。不过，中欧关系仍有向前发展的潜力和空间。

【关键词】欧洲  经济困境  能源危机  颠覆性技术    

【中图分类号】F13/17    【文献标识码】A

近年来，随着逆全球化抬头和地缘政治斗争升级，大国博弈愈加激烈，欧洲经济也愈加步履蹒跚。一方面，乌克兰危机、巴以冲突和红海对峙的延宕起伏，导致欧洲周边的地缘战略环境日趋碎片化，欧洲经济面临的外部风险越来越难以预料。另一方面，经济全球化和欧洲一体化迅速推进的时代所积累的矛盾已经爆发，民粹主义、民族主义和疑欧主义在欧洲主流政坛蔓延，欧洲内部的社会撕裂和政治极化愈演愈烈，欧洲经济环境不断恶化。内外震荡的叠加之下，欧洲在世界经济体系中的地位逐渐下降，欧盟（不包括英国）在全球生产总值中的占比已从2018年的15.42%下降至2023年的14.55%。①世界银行的数据表明，2011年欧盟（不包括英国）与美国的经济总量相当，是中国的2倍多；2020年，欧盟的GDP总量相当于美国的73%，中国的104%；2022年，欧盟的GDP总量相当于美国的66%，中国的93%。欧洲与美国的经济差距不断拉大，欧洲经济困境不断加深，导致欧洲政治领导层的战略焦虑愈加强烈。

当前欧洲经济面临的困境

在本世纪第二个十年里，主权债务危机、英国脱欧、难民潮、新冠疫情等突发事件相继冲击欧洲，使得欧洲经济增长面临多重压力。2020年12月，“下一代欧盟”计划正式启动，欧洲决策层预计在7年里投入至少7500亿欧元，以重振经济。然而仅一年多之后，乌克兰危机爆发，欧洲经济陷入持续衰退的困境。2022年上半年，俄罗斯迅速减少对欧洲的能源供应，到2022年9月，欧洲天然气和电力价格在半年里增长到原来的3.5倍，欧洲自冷战结束以来的第一次能源危机全面爆发。随着能源价格的飙升，欧洲多国物价水平急剧上升，通货膨胀越来越严重，社会矛盾趋于尖锐。一方面，能源密集型企业因生产成本攀升而受到沉重打击，欧洲钢铝和化工企业接连倒闭，2022年第三季度欧盟企业破产率达到史无前例的26.2%。另一方面，居民生活开支急剧上升，民生愈发艰难。截至2022年10月，欧盟总体通胀率达到11.5%。

乌克兰危机引发的能源危机使欧洲经济遭受连锁震荡，陷入“滞胀”的泥潭。物价的高涨与总产出的停滞并存，表明经济增长的动力消失，刺激经济的政策只能抬高物价，却无法有效拉动增长。2024年2月，欧盟委员会和欧洲多家智库出台报告指出，2023年全年欧盟的GDP增长率只有0.5%，而德国则是-0.3%，预计2024年欧盟GDP增长率为0.9%，而德国只有0.1%。经过欧盟委员会、欧洲中央银行和欧盟各成员国当局的持续努力，2024年2月，能源价格和总体通胀率都已大幅下跌，欧洲市场上天然气和电力的价格已低于乌克兰危机爆发时的水平，但2022年至2023年连续两年的能源紧张和通胀造成的负面效应依然强烈，并从能源密集型制造业向其他行业和部门持续扩散。德国重工业和法国建筑业的投资需求以及欧洲一般家庭的消费和融资需求仍在减少。由于2022年至2023年欧盟及其成员国实施的能源补贴和税收减免等政策将陆续终止，进一步的经济震荡仍有可能发生。总体上，当前欧洲深陷困境，不仅消费和投资低迷、增长乏力，而且出现制造业资本不断外迁的迹象。

多重危机叠加导致欧洲经济困境

当前欧洲经济困境是多重危机交替冲击的结果。欧洲政治精英在冷战结束以来的经济全球化浪潮中，通过组建欧盟，推进欧洲一体化，在世纪之交将欧洲带入了经济繁荣和国际地位提升的时刻，但也形成了对经济全球化的路径依赖。在欧洲域内，他们通过深化欧洲共同市场的协作来拉动经济增长；在欧洲域外，他们依赖经济全球化形成的国际产业分工体系。由于难以超越经济全球化的观念体系和决策惯例，欧洲政治精英对国际力量格局的失衡和愈加尖锐的社会矛盾后知后觉，致使欧洲内外的矛盾与失序不断积累，集中爆发。换言之，欧洲既有的政治惯性与后全球化时代趋于碎片化的地缘战略格局之间产生碰撞，是引发欧洲经济多重危机的根源。具体而言，以下三重危机导致当前欧洲经济困境。

一是乌克兰危机引发了能源危机，这是造成当前欧洲经济困局的直接动因，其根源在于一些欧洲政治精英的战略短视。过去20年间，一些欧洲政治精英过于执着地追求绿色低碳目标，在内部严格限制传统能源产业和核电产业的发展，大量关停从事传统能源开采与提炼的企业和核电厂，但同时却从俄罗斯大量进口廉价的传统能源，以保障自身的供暖和工业生产，逐渐形成了欧洲尤其是德国对俄罗斯的能源依赖。德国对俄罗斯的能源依赖始于1998年至2005年施罗德担任总理期间。继任总理的默克尔继续强化这种依赖关系，在2011年推动俄罗斯向德国输气的“北溪1号”管道投入使用，继而大力支持“北溪2号”管道工程的建设。实际上，国外一些学者一直抨击欧洲对俄罗斯的能源依赖，同时批评欧洲环境议题政治化的潮流和绿色低碳目标，认为以绿党为代表的欧洲左翼力量强推绿色低碳目标，把欧洲带进“能源政策陷阱”。

本世纪初以来的欧洲尤其是德国，借助外界稳定输入的大量廉价能源来建立自身制造业的成本优势，推动经济快速增长，一旦外部能源供应被切断，自身经济必然被拖入“滞胀”泥潭，进而出现产业“空心化”等连锁效应。2022年9月—10月，欧洲市场的天然气、石油和电力价格一度飙升至2012年—2022年十年平均价格的10倍，导致与天然气相关的金融衍生品市场急剧波动，并且由于欧洲农业较高的机械化水平，引起食品价格的迅速上升，而官方的减税、补贴等扩张性财政政策加剧了通胀。此后欧洲中央银行为遏制通胀，又不得不出台抬高利率等紧缩性货币政策，致使投资趋冷，经济下行，陷入“滞胀”的循环。

二是地缘经济竞争带来的危机。近年来，经济全球化遭遇逆流，美国针对欧洲的经济竞争加剧，欧洲进退失据，应对乏力。实际上，虽然在战略安全层面，美欧是互相协作的盟友，乌克兰危机爆发后欧洲对美国的战略依赖不断加深，但在双边经济关系层面，特别是在尖端技术和先进制造业领域，双方分歧大于共识，竞争多于合作。2018年6月，特朗普政府对欧盟钢铝产品征收25%的惩罚性关税，拜登政府上任至今，仍未取消这一关税。2021年11月以来，拜登政府以空前的力度推行产业政策，先后实施了《基础设施投资和就业法案》《芯片与科学法案》《通胀削减法案》，并出台《先进制造业国家战略》，意图以巨额的政府补贴、税收减免和公共投资等形式，扶持新兴颠覆性技术的研发和相关先进制造业的发展，增强美国技术与产业的国际竞争力。虽然欧盟在2022年—2023年出台了欧洲《芯片法案》和《净零工业法案》等政策框架加以应对，但其决策与落实的速度和力度远远落后于美国。

2024年2月，美国智库“大西洋理事会”的统计显示，截至2023年11月，美国对制造业的基建投资金额是欧盟的20.25倍，在拜登政府产业政策的推动下，美国政府和企业向先进制造业、数字通信设施和其他基础设施投入的资金总额达到近四万亿美元，远超欧盟及其成员国投入的资金额度。②美国《通胀削减法案》为境内的电动汽车和太阳能光伏板等清洁能源相关行业减税，不仅间接阻碍了欧盟电动车相关产品的对美出口，而且吸引欧洲制造业资本外流美国，使欧洲产业“空心化”进一步加剧。欧盟委员会在2024年1月出台的报告指出，2023年欧盟制造业总产出减少了5.8%，其中资本品的产出减少了8.7%。2023年6月，德国经济部长哈贝克更是将《通胀削减法案》称作美国对欧洲的“宣战”。③

三是欧洲的技术竞争力危机。从长期来看，在围绕颠覆性技术和第四次工业革命展开的新一轮国际技术竞争中，欧洲的竞争力严重下滑，这是欧洲经济陷入困境的根本原因。2010年以来，逆全球化的出现和颠覆性技术的崛起交织在一起，使聚焦于技术的地缘经济竞争成为影响大国博弈走向的重要因素。澳大利亚战略政策研究所（ASPI）发布的2023年度《关键技术追踪报告》（Critical Technology Tracker）认为，在44项“新兴和关键性技术”中，中国在37项上处于全球领先位置，尤其是在太空产业、机器人制造、环境科技、生物科技等领域占有优势，美国仅次于中国，在量子计算、疫苗研制等领域占据主导位置，而欧洲落后于中国和美国。这反映出欧洲在国际技术竞争中渐趋弱势。欧盟委员会发布的2020年和2022年的《科学、研究与创新绩效》指出，欧盟在数字技术和信息通信等领域的技术创新速度已落后于中美两国，欧洲私人企业的研发投入在GDP总量中的占比也低于中美，使欧盟在国际竞争中面临的形势越来越严峻。④

技术竞争力的减弱使欧洲的产业转型和经济增长缺乏持久的动力，进而使欧洲的技术进步和产业升级的速度明显落后。国际商业咨询机构Koyfin公司在2023年12月公布的数据显示，在数字平台、信息通信和芯片设计与制造领域，2023年美国规模最大的7家科技公司与欧洲规模最大的7家科技公司相比，前者的年度收入总额是后者的近13倍；而在过去十年间，美国规模最大的7家科技公司的年均收入增速是27%，欧洲规模最大的7家科技公司的年均收入增速却只有10%。由59家欧洲大公司的负责人组成的工商界利益集团“欧洲产业圆桌会议”（ERT）在2023年10月26日推出的一份报告指出，2014年至2019年的五年间，欧洲企业由于技术更新的速度迟缓，与美国企业在利润率和总收入增速等方面的差距不断拉大。近年来，从国际商业咨询机构到美欧智库和学术界再到欧洲政治精英，各界人士都已形成共识：在当前以人工智能、量子计算、信息通信和清洁能源为代表的新一代信息技术竞争中，欧洲的反应慢了，动作迟了，处境不利。

欧洲应对经济困境的战略体系

2019年底以冯德莱恩为首的欧盟领导层上台后，推行“欧洲战略自主”构想，在其框架内建设欧洲“经济主权”和“技术主权”，着手实施愈加细化的产业政策，意在争夺对颠覆性技术的主导权，提升欧洲的国际技术与经济竞争力。面对内外挑战，欧洲政治领导层越来越重视技术安全和经济安全，于2023年6月出台了《欧洲经济安全战略》，致力于推行“去风险”的政策。当前欧洲政治精英为应对经济困局，在抑制通胀和刺激增长的常规性财政与货币政策的基础上，围绕“战略自主”“经济安全”和“去风险”三项构想建立战略体系，呈现出以下三个特点：

其一，着力保护“战略性资产”。早在冷战后期的1980年代，随着美国对苏联的高科技出口管制的收紧，聚焦于“战略性”技术、产品和产业部门的理论就已出现。进入1990年代前期，随着美日贸易摩擦的白热化，美国出现了“战略性贸易政策”的概念。这些理论多借助产业政策的框架，将具有高附加值、陡峭学习曲线和全局性影响的特定部门与技术界定为“战略性”部门和技术。2021年以来，一些学者进而提出了“战略性资产”的概念，认为某些技术具有多重外部性，而单个企业无法凭借自身力量实现这些外部性的最优化，这些技术的相关载体应被视为“战略性资产”，由政府最高决策层借助产业政策加以保护和扶持。欧洲决策层受其影响，使用“战略性价值链”和“关键性基础设施”等概念，着手推进欧洲产业战略，维护自身经济安全。欧盟在2023年1月列出了需要重点关注的11个产业部门，指出这些部门含有“向社会提供不可缺少的服务的关键性实体”；2023年3月出台了“关键原材料”最新报告，列出了34项“战略性原材料”，以及使用这些材料的15项“战略性技术”和五个“战略性部门”（可再生能源、电动车、高端制造、信息通信以及太空与国防产业）；2023年6月推出的《欧洲经济安全战略》则明确表示，对“战略性技术”的“安全风险”将进行更详细的评估。

其二，提升技术与经济运行的“韧性”。2020年初至今，以冯德莱恩为首的新一届欧盟领导层已出台了约36份政策文件，旨在专门加强技术与经济的“韧性”，此外欧盟涉及关键原材料、关键基础设施和经济安全的纲领性文件无一不提到“韧性”。这些文件显示，“韧性”是指技术和经济运行的“稳定性”，换言之，在技术研发、产品制造、资源能源供应、跨境贸易与投资等经济运行的各环节，对于需要投入的关键要素，要防止出现急剧短缺或价格剧烈波动的情形，保持经济的持续平稳运行。为此，欧洲从两方面入手制定政策。首先，追求“外部供应链的多样性”，建设多条路径的国际生产链和价值链，以确保欧洲持续获取“战略性”和“关键性”的能源、原材料与特定产品。2023年6月出台的《欧洲经济安全战略》确定了“实现供应链韧性以提升欧洲竞争力”的目标，以此作为确保经济安全的首要任务。同时，欧盟在“全球门户”（Global Gateway）倡议和拜登政府倡导的“全球基建投资伙伴关系”（PGII）框架内，积极拓展与拉美、非洲和东南亚等“全球南方”国家的合作关系，增加对这些国家的经济援助和基础设施投资，加强与这些国家的能源资源开发合作。其次，优化欧洲内部的技术应用和经济发展的管理布局，提升相关体系架构的运行效率。欧盟在2023年1月23日发布指令，要求在交通、能源、银行业、金融市场基础设施、医疗服务、饮用水、废水处理、数字基础设施、公共管理、太空产业和食品加工这11个产业部门出台具体措施，确保其“关键性实体”的“韧性”；在2023年7月25日又出台文件，详细列出了这些部门应向社会提供的“不可缺少的服务”的清单，要求这些部门长期稳定地提供这些服务，形成“韧性”。

其三，在高科技产业链的三个节点推行“进取型”和“防御型”战略。2020年初以来，欧洲决策层推行“进取型”和“防御型”并重的经济战略。前者主要是产业战略，意在使欧洲研发新技术的速度更快、效率更高，力争掌控尖端技术的全球发展方向，以确保自身的竞争优势。后者是出口管制、投资审查、贸易保护和金融管制等类型的具体政策，尽可能确保自身对既有尖端技术的独占，降低对手的技术进步和产业升级的速度，阻碍对手的经济增长，限制和压缩对手的经济发展空间。欧洲政治领导层将这两种类型的战略融入“欧洲战略自主”的框架，借助欧盟倡导的多层治理架构，在欧盟及其成员国两个层面构建技术与经济优势。

总体上看，欧洲决策层在高科技产业链的三个节点集中构建技术安全战略。首先是在生产链的前端，即投入能源与原料的这一端，推行欧盟能源平台架构和关键原材料战略。欧盟能源平台在2022年4月启动，由欧盟汇总各成员国的能源需求，以公开招标等形式帮助欧洲能源企业集中采购欧洲域外的油气产品，以确保能源在欧洲的稳定供应。同时，2020年以来欧盟围绕关键原材料出台了40多份政策文件，并且每两年出台一份报告，确定欧洲“战略性”技术和部门所需的“关键性”和“战略性”原材料的种类，计算其在欧洲的紧缺程度，并提出相应对策。欧洲领导层希望借此确保欧洲所需的资源与能源的“外部供应链安全”。

其次是在生产链的后端，即尖端技术创新与应用的这一端，出台各项措施。在“进取型”战略方面，欧盟不断更新产业战略体系，从2020年初至今已出台440多份产业战略文件，尤其是2020年3月公布的《欧洲新产业战略》、2021年5月发布的《更新2020新产业战略》以及2022年10月发布的欧洲理事会EUCO34/22号文件，持续推动产业战略的落实，在全欧洲层面汇聚各方资源，加速技术研发和产业升级，力求提升欧洲在全球科技与产业竞争中的地位。同时各成员国也都不断出台或修订自身的产业政策，加速开展技术创新。在“防御型”战略方面，欧洲不断完善有关出口管制和投资审查的政策体系，建立欧盟层面的出口管制架构，对军民两用的产品和相关技术的出口实施更为严格的管控，并随着对俄制裁的升级而不断扩展出口管制的产品名录。欧盟《外商投资审查条例》在2019年4月生效，2021年9月欧盟修订了这一法规，对高科技领域的外资进一步强化管控。德国、法国和荷兰等成员国在2021年至2022年也都相继修订或出台了本国的投资审查法规，还在2022年至2023年出台的国家安全战略文件中阐述了出口管制的新意向。

最后是在生产链的辅助支撑端，欧洲决策层致力于在全欧洲范围实现“关键基础设施韧性”。欧盟委员会在2022年10月18日出台提案，针对能源供应、交通体系、信息通信、数字平台、无人机管理和太空产业等领域的基础设施，提出若干具体措施，意在加强这些设施的稳定运行，使其具备防范突发意外事件的能力。欧盟还与北约组成联合工作组，在2023年6月29日发布关于共同维护“关键基础设施韧性”的报告，表示要与北约联手，对可能破坏基础设施的外部威胁实施“威慑”和“防御”。⑤

欧洲经济战略的“泛安全化”特征越来越突出，中欧经贸合作可能遭遇一些阻力。不过，中欧关系仍有向前发展的潜力和空间。过去20多年间，中欧经贸合作持续发展，中国便捷高效的交通物流体系和高素质产业工人队伍，吸引着欧洲工商界。2020年，中国取代美国成为欧盟最大贸易伙伴，中欧双边贸易额大幅增长。2023年德国对华直接投资总额达到创纪录的119亿欧元，比2022年增长4.3%。⑥这表明，欧洲工商界对政治精英的“去风险”和“增加供应链韧性”的诸多构想并非完全认同。在经贸领域，中欧存在资源禀赋的结构性差异，双边合作有较为稳定的基础。在未来，美国仍有可能继续逼迫或诱使欧洲在中美之间“选边站队”，意图以“切香肠”式的微小动作将欧洲一步步纳入美国主导的战略与经济同盟体系，而欧洲也将继续采取“蛋糕主义”策略，坚持“倾斜而不倾倒”的左右摇摆、两面下注的姿态，力求灵活转圜，在经济、价值观和战略安全等领域的不同议题上采取不同的立场。美欧长期存在的结构性矛盾和双方战略文化的差异，意味着欧洲注定不会将自己与美国完全绑在一起，而必然会多方游移以寻求左右逢源的最佳位置。因此，未来中国仍需耐心推进对欧关系，努力拓展双边合作。

（作者为上海外国语大学欧盟研究中心主任、研究员，上海欧洲学会副秘书长）

【注：本文系教育部高校国别和区域研究竞争性课题“大国地缘战略竞争推动下的美欧对外‘经济战’的运作模式比较研究”（项目编号：2022-N48）阶段性成果】

【注释】

① "European Union: Share in global gross domestic product based on purchasing-power-parity from 2018 to 2028", Statista, October 2023.

②Niels Graham, "The IRA and CHIPS Act are supercharging US manufacturing construction"，the Atlantic Council，February 13th，2024.

③Guy Chazan, "A global subsidy war? Keeping up with the Americans", Financial Times, July 13th, 2023.

④European Commission, Science, Research and Innovation Performance of the EU 2022, Brussels, July 2022.

⑤EU-NATO Task Force on the Resilience of Critical Infrastructure: Final Assessment Report, June 29th 2023.

⑥Sorin-Andrei Dojan, "German FDI to China Hit Record High", Investment Monitor, February 14th, 2024.

责编/银冰瑶    美编/王梦雅